地方政府正在从高铁建设的“配角”变成“主角”

地方政府正在从高铁建设的“配角”变成“主角”，成为高铁建设重要的筹资渠道。7月30日，绵遂资内铁路遂宁至内江段开工建设，这是今年四川开工建设的第二条高铁线路。绵遂资内城际铁路是一条四川全额投资建设的高铁线路，几个月之前开工的南充至广安铁路也是由地方全额出资。三条地方全额出资高铁绵遂资内铁路是成渝地区双城经济圈轨道交通网络的关键组成部分，与西成高铁、成达万高铁、成渝中线高铁、绵泸高铁内自泸段等多条干线铁路连接。项目建成后将构建起川北、川南、川中区域城际铁路环线，加快推动成渝地区双城经济圈综合交通运输体系高质量发展。该线路按照“一次规划设计、分步分段建设”实施，其中，绵阳至遂宁段已经于2024年8月开工建设，计划2029年建成通车。此次开工的遂宁至内江段新建正线107.8公里，估算总投资208.83亿元，计划2030年建成通车。绵遂资内铁路是四川又一条由地方全额投资建设的高速铁路。目前，四川省首条由地方全额出资并主导建设的巴中至南充铁路已经于2024年建成通车；今年3月全线开工建设的南充至广安铁路也是由地方全额出资。这三个项目的出资结构大体一样，都是由省级投资平台和沿线地方政府共同出资。巴南高铁由四川省铁路投资集团和南充市、巴中市政府共同筹资建设。其中，南充市和巴中市负责行政区划内依法征地拆迁工作及费用，征地拆迁费用依照国家及省政府有关规定，经出资各方认可后计入项目地方股份。省铁投集团负责筹集除征地拆迁费用外其余项目资本金。南广高铁的资本金来源则是：南充、广安市负责包干行政区划内征地拆迁工作及费用和部分工程建设费用，南充市承担18.3亿元（含征地拆迁费用13.13亿元）、广安市承担30亿元（含征地拆迁费用19.4亿元），剩余50.28亿元由蜀道投资集团有限责任公司负责筹集。其实，四川启动地方出资建设高铁始于2014年。当时背景是2013年国务院出台《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，提出向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。当时，川南地区的自贡市、泸州市、内江市、宜宾市四市在合作建设川南经济区的背景下筹划建设川南城际铁路，最初出资结构就是由四川省铁投集团和四川路桥集团，以及四个城市合资。不过，最终争取到当时的中国铁路总公司出资32.76亿元，占资本金的18.36%。地方逐渐变成高铁建设的“主角”在国铁集团高铁建设出资向干线铁路收缩，高铁网络建设又走向以城际铁路为主的补网联网阶段，以及铁路建设投融资体制改革等多重因素的推动下，地方政府走向了高铁建设的前台。前文所述的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》明确全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设。当时的背景是高铁线路建设战线长，资金需求量大，单一投资主体中国铁路总公司负债率攀升，亟须拓宽融资渠道。在此之后，地方政府和民营资本开始进入高铁建设市场。其实，川南城际铁路就是铁路投融资体制改革的一个标本，最初是想吸引民间资本参与甚至控股，打造首条由民营资本建设的高铁，不过，受机制体制等多方面原因影响未能实现，最终由地方政府出资。首条民营控股的高铁线路诞生在浙江，就是杭州至台州高铁。杭台高铁的项目主体由民营联合体占股51%，国铁集团占股15%，浙江省政府占股13.6%，绍兴和台州两市政府合计占股20.4%。该线路已经于2022年建成投运。到了2021年，针对“一些地方存在片面追求高标准、重高速轻普速、重投入轻产出等情况，铁路企业也面临经营压力较大、债务负担较重等问题。”中央出资建设高铁线路有了更明确的分类。国家发改委等印发《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》规定：干线铁路由中央与地方共同出资，国铁集团发挥主体作用，负责项目建设运营。城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路及铁路专用线以有关地方和企业出资为主。该文件将中央出资修建高铁的范围进行了收缩，省内城际铁路基本上都由地方出资。随着高铁网络“八纵八横”框架的形成，高铁建设的重心向“织网”倾斜，干线铁路的缺失段和城际铁路将成为建设的重点，因此，地方将主导更多项目的建设。不过，在地方债务压力下，以及落实基础设施建设要适度超前、不能过度超前的要求，2026年1月，国家发改委印发《关于推进城际铁路健康可持续发展的意见》，对城际铁路规划建设进行规范和引导。该文件要求，地方政府严格落实政府支出责任，建立透明规范的城际铁路建设、运营、维护资金投入长效机制。新建城际铁路项目资本金比例不应低于50%，对违规举债融资或未落实偿债及运营补亏资金来源的项目，一律不得审批（核准）。债务高风险地区不得新增地方政府债务用于新建城际铁路项目。拓展多元化投融资渠道，积极吸引社会资本参与，鼓励金融机构依法合规探索提供适合城际铁路项目的金融产品和服务模式。七旬老人义务执教近二十载以热爱逐梦跑道以余热育少年

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